Comment Fillon peut-il exécuter ses « réformes radicales » ?

Publié le 28 novembre 2016 dans Politique

Durant sa campagne des primaires, François Fillon a promis des « réformes radicales » et une « thérapie de choc » pour la France. Mais comment pourrait-il transformer une économie très socialisée en une économie de marché ?

Par Bertrand Lemennicier.

stalin by masha krasnova-shabaeva (CC BY-NC-ND 2.0)

Le débat qui a opposé les deux finalistes de la primaire à droite, Alain Juppé et François Fillon, illustre un problème classique d’exécution d’un programme politique. Dans les années 1990, ce problème a été le cauchemar des hommes politiques des pays de l’Est, après l’effondrement de l’Union Soviétique. Transformer une économie planifiée et très socialisée en une économie de marché ne s’est pas fait sans douleur.

À court terme, la réforme diminue transitoirement le niveau de vie. Les fruits de ce sacrifice permettront dans le long terme d’assurer une croissance permanente du niveau de vie. Comme tout investissement, cette politique est risquée. Les hommes politiques de ces pays en transition, comme celles des pays occidentaux ayant fait une transition entre un modèle d’économie socialiste ou social-démocrate vers une économie de marché, ont-ils réfléchi à la façon dont il fallait réformer le pays pour minimiser les coûts transitoires attendus ? La réponse tient en quelques principes entre lesquels il faut arbitrer.

Les principes de la transition

Le premier principe est de savoir si la réforme doit être menée sous forme graduelle ou sous forme de thérapie de choc. Le deuxième principe est de savoir si cette transition se fait dans un régime démocratique ou autocratique. Enfin, le troisième principe consiste à savoir comment penser cette transition : faut-il façonner les nouvelles institutions d’une manière constructiviste (ou planifiée) en se transformant en ingénieur social ou au contraire en laissant les individus créer spontanément les institutions compatibles avec les nouvelles règles du jeu du nouveau modèle social ?

Les deux tableaux suivants illustrent ce dilemme pour deux transitions : celle en direction du marché ou celle en direction d’une économie réglementée où des pans entiers de l’économie sont collectivisés, et/ou nationalisés.

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Les transitions vers le socialisme se sont toujours faites dans un processus autocratique : le C.N.R. en 1943 et l’application de son programme en 1946 dans le cadre d’un gouvernement provisoire issu de la guerre, ou encore sous la Ve République. Quand François Mitterrand arrive au pouvoir, la transition vers le socialisme s’opère par une thérapie de choc contrairement à Salvador Allende au Chili qui prend le pouvoir dans un régime parlementaire.

Alain Juppé se voulait pragmatique et voulait faire une transition en procédant par ordonnances et 49.3, sans remettre semble-t-il en cause les privilèges légaux des groupes de pression (par exemple syndicaux) qui facilitent la réaction des groupes de pression. À l’inverse, François Fillon choisit la thérapie de choc en exploitant au mieux le caractère démocratique de la Ve République (utilisation du referendum) et il semble prêt à remettre en cause les privilèges légaux des groupes de pression pour affronter les syndicats ouvriers lors de la déréglementation de ce marché et son ouverture à la concurrence.

Pour illustrer la thérapie de choc, prenons la métaphore suivante. Vous êtes atteint de manière permanente d’arythmie cardiaque. Le cardiologue vous propose un traitement graduel médicamenteux ou un traitement radical : un choc électrique qui arrête les battements de votre cœur et les relance instantanément. Après ce choc, le rythme cardiaque redevient normal. L’électrochoc est efficace sur l’arythmie cardiaque mais aussi sur le cerveau pour les dépressifs. C’est un constat empirique. En revanche, avec le traitement chimique reposant sur le gradualisme, la réussite est moins assurée et les épisodes d’arythmie sont récurrents. Il en irait de même avec une économie.

Le rythme de la croissance du pays s’arrête et devient négatif à court terme, 2 ans en moyenne. Il redémarre à un rythme plus élevé avec un profil temporel plus stable et un niveau de vie plus élevé. Là encore l’expérience des transitions dans les pays de l’Est confirme ce constat empirique sur les thérapies de choc. Ce choix pourrait être considéré comme pragmatique en se fondant sur son efficacité empirique. La question qui vient à l’esprit est alors la suivante : pourquoi les hommes politiques n’adoptent-ils pas cette technique de transition ?

La thérapie de choc peut être menée aisément dans un cadre autoritaire, c’est beaucoup plus compliqué et risqué dans le cadre démocratique où les groupes de pression peuvent assez impunément s’opposer à la transition (expérience de Madame Thatcher avec le syndicat des mineurs mené par Arthur Scargill). Il faut alors penser la transition dans ce cadre démocratique et prévoir assez tôt une stratégie pour circonvenir les oppositions.

Les exemples abondent. L’affaire du CPE sous le gouvernement de Villepin et la tentative récente de réformer le marché du travail sous le gouvernement du Premier ministre Valls illustrent ce phénomène. Il a échoué pour deux raisons : la majorité dont il dispose est divisée et la réforme n’a pas été menée avec une stratégie d’affrontement ou de contournement de ces groupes de pression, mais au contraire en essayant d’obtenir leur consentement et leur participation à la mise en œuvre de la réforme.

La leçon est simple, il faut impérativement disposer d’une majorité unie pour faire passer des lois qui suppriment tous les privilèges exorbitants des groupes de pression représentant des intérêts particuliers (Loi Auroux, par exemple) et préparer une stratégie d’affrontement avec ces groupes de pression en abolissant leurs privilèges (financement, immunité de fonction, et droit de grève).

La Ve République, qui est un régime présidentiel où tous les 5 ans, le système politique concentre quasiment tous les pouvoirs entre les mains d’un seul homme (si la majorité parlementaire est de la même couleur politique que celle du Président), offre un cadre où une transition par la thérapie de choc est parfaitement réalisable comme la transition au socialisme sous Mitterrand l’a démontré avec le gouvernement Mauroy.

Les instruments de la transition

Toute transition au marché n’est qu’un art de l’exécution. Les maîtres mots sont : privatisations, stabilité monétaire, déréglementation et ouverture au commerce international.

Il est plus difficile de privatiser que de nationaliser, de stabiliser la monnaie1 que de dévaluer, de réglementer que de déréglementer ou encore de taxer les transactions internationales que de les supprimer.

Il existe une profonde asymétrie entre une transition au socialisme et une transition à l’économie de marché. La transition au socialisme à court terme apporte des bienfaits, mais devient néfaste à long terme sur tous les plans économiques et sociaux, et ce d’une manière permanente. Mais la démocratie majoritaire crée des obstacles endogènes à une transition au marché. Les hommes politiques, dont l’horizon se limite à la prochaine élection, ont toujours une vision à court terme : celle de la prochaine élection. Ils préfèrent une transition vers le socialisme ou l’étatisme qui procure des bénéfices à court terme et différer à d’autres générations d’élus le soin de la faire.

L’existence d’un étatisme de droite et d’extrême droite néo-conservateur et d’une gauche révolutionnaire socialiste et étatiste résulte de la forme des institutions démocratiques dans lesquelles les hommes politiques et leurs électeurs évoluent. Le Français moyen et ou médian (y compris les institutions médiatiques, presse, télévision, réseaux sociaux sur le web qui jouent un rôle crucial dans la formation de fausses croyances et superstitions) a une réticence, bien répertoriée par les enquêtes statistiques, à l’égard d’une économie de marché (d’autant plus qu’ils sont fonctionnaires de l’Éducation nationale ou journalistes des grands médias) qui résulte la plupart du temps de fausses croyances sur son fonctionnement, véhiculées par l’Éducation nationale, les médias et le cinéma.

Une grande partie de la transition de la France à une économie de marché n’a pas été faite par les hommes politiques français, ni avec le consentement des électeurs français, mais sous l’impulsion de la construction d’un État européen dont l’un des objectifs est l’intégration économique et monétaire européenne : la stabilisation financière est assurée par une banque européenne, la BCE, indépendante normalement des pressions des hommes politiques ; les privatisations et déréglementations des grands services publics ont été imposées par la communauté européenne via les autorités administratives de la concurrence européenne sur lesquelles les hommes politiques français ont peu de prise. Par ailleurs l’intégration européenne a ouvert la France à la mobilité des personnes et des capitaux vers des cieux plus cléments. La construction européenne, dans un cadre peu démocratique, a fait plus pour la transition à une économie de marché que nos propres hommes politiques.

Les limites et le rôle de l’État

La France détient le record du ratio dépenses publiques, transferts inclus, sur le Produit National Brut, 56,3% contre 43,2% au Royaume Uni, 44% en Allemagne, 35% en Australie et 37,8% aux États Unis2. Si l’on sépare les dépenses de transfert et prestations sociales des dépenses régaliennes, le point de vue change. En 2015, le poids des transferts (prestations sociales comprises) est de 32,5% du PIB alors que les dépenses de fonctionnement de l’État atteignent seulement 20,2% du PIB et les salaires des fonctionnaires pèsent 12,8% du PIB. Diminuer le poids de ces deux catégories de dépenses nécessite deux stratégies distinctes : externalisation et privatisation, réorientation des objectifs et du rôle de l’État.

Réduire la taille de l’État proprement dit et de sa bureaucratie implique l’externalisation et/ou la privatisation pure et simple des services régaliens (police, justice, armée) et non régaliens (poste et télécoms, électricité, transports aériens ou ferroviaires, infrastructures, éducation, universités comprises, et santé pour en nommer quelques-uns dont on a oublié que certains d’entre eux étaient des services publics il y a quelques années). Cette politique a été entamée graduellement avec la R.G.P.P. via l’externalisation et le recentrage dans le cœur du métier des bureaucraties au service de l’État.

Diminuer les effectifs des fonctionnaires (5 millions dont plus d’un million dans l’Éducation nationale) n’est pas la solution pour réduire de façon permanente le nombre de fonctionnaires. Pour cela il faut supprimer leur statut de privilégié3 (comme en Suisse ou Nouvelle Zélande). Réforme qui ne coûte rien et qui met sur le même pied d’égalité les personnels des emplois publics avec ceux du secteur privé. Elle rend inutile les concours d’entrée dans ces emplois, elle ferme les accès de l’État aux chercheurs de rente et elle diminue la puissance des syndicats de fonctionnaires puisqu’ils sont implantés essentiellement dans ce secteur protégé de la concurrence4.

La deuxième stratégie est beaucoup plus délicate à mener. Il s’agit de réorienter les objectifs de l’État en dégageant la protection sociale du modèle de solidarité intergénérationnel par répartition imposé d’une manière non démocratique avec le pacte communiste et gaulliste de 1943. La recette est connue. Il s’agit de procéder à une transition vers un système de capitalisation. Mais cette transition nécessite un art de la politique consommé pour contourner les groupes de pression qui vivent de ce système de répartition.

Fédéralisme et compétition entre États locaux

Il ne faut pas être dupe de la nature de l’État. Il suit sa loi propre. Cette institution qui détient le monopole « légitime » de la violence sur un territoire repose sur deux principes simples : extension du pouvoir et concentration de celui-ci entre les mains de quelques-uns. Pour rompre ce processus et avoir une idée de la taille « optimale » d’un État en termes de dépenses et recettes publiques, il faut enclencher un processus de fragmentation des États en plus petites entités sous forme de gouvernements locaux5. Chaque entité est mise en concurrence avec les autres en matière fiscale et de production de biens collectifs par ce que l’on appelle le vote avec ses pieds. En laissant la possibilité à chaque gouvernement local de « se marier » (intégration, union) avec une autre ou d’en divorcer (sécession) naît un certain nombre d’États de dimensions variées.

Cette compétition entre États locaux limite le rôle des gouvernants en matière de législation à propos des questions sociétales. Le vote avec ses pieds limite considérablement les tensions et conflits ouverts entre groupes d’individus aux idéologies et morales différentes qui désirent imposer à tous leur vision de la vie en société. Dans certains États locaux, les A, les citoyens votent pour faire cesser toute législation en matière sociétale. Dans d’autres, les B, la majorité impose aux gouvernants une législation (l’interdiction de l’avortement, du mariage gay, de la G.P.A. etc.).

De ce fait la minorité est opprimée et cherche soit à modifier la loi par des pressions sur l’opinion publique en attisant les conflits, soit émigre dans un État local où le mariage gay, la G.P.A. ou l’avortement sont autorisés6.

Sur le web

  1. Si l’on juge qu’il faut une monnaie centrale avec un monopole d’émission et un cours forcé, ce qui n’a rien d’évident, excepté pour des raisons d’illusion fiscale.
  2. Philip Booth, 2016, Taxation, Government Spending and Economic growth, IEA, London, p.2.
  3. Dès qu’un fonctionnaire part à la retraite et dès qu’il est remplacé par une nouvelle embauche, le nouveau est recruté avec un contrat de droit commun.
  4. Les candidats de droite manifestement préfèrent réduire les effectifs ou les ré-allouer et améliorer leur productivité sans comprendre que la croissance des effectifs et la faible productivité sont le résultat du statut privilégié et de leur rente à vie en termes de protection contre le chômage et la chute des revenus au moment de la retraite. Les taux de syndicalisation dans la fonction publique sont deux à trois fois plus élevés que dans le privé. L’origine de ces taux élevés de syndicalisation dans la fonction publique est intimement liée avec la progression de la carrière.
  5. On peut être plus radical encore en privatisant les gouvernements locaux.
  6. C’est très exactement ce qui se passe avec la GPA en Europe, les individus concernés obtiennent satisfaction à un coût de mobilité plus élevé. On comprend mieux le désir de ces individus de faire pression auprès du législateur pour qu’il autorise la GPA, le but inavoué étant d’économiser ces coûts de mobilité, quitte à taxer le contribuable pour offrir dans des hôpitaux publics le service disponible dans un autre État.

http://www.contrepoints.org/2016/11/28/273122-fillon-executer-reformes-radicales?utm_source=Newsletter+Contrepoints&utm_campaign=6f4b5daff3-Newsletter_auto_Mailchimp&utm_medium=email&utm_term=0_865f2d37b0-6f4b5daff3-113557769&mc_cid=6f4b5daff3&mc_eid=e28794c52d